合理设置地方机构的路径选择

2015-04-08 来源:

     张 克

  [摘 要]    合理设置地方机构是深化党和国家机构改革的重要任务。当前地方机构设置运行中存在职责同构、权责不对等、法治化程度低等问题。地方机构改革应当吸收借鉴“职责同构”和“职责异构”两大理论中的有益部分,准确把握地方必设机构与省以下机构设置自主权之间的关系,重点构建简约高效的基层管理体制。具体可在市县党政机构合并设立或合署办公、行政执法体制改革、市县(区)大部门制、基层政权组织结构、开发区管理体制、事业单位分类改革等领域探索实施路径。

  [关键词]    党和国家机构改革;地方机构改革;路径

  [中图分类号] D63

  [文献标识码] A

  合理设置地方机构是深化党和国家机构改革的重要任务。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出,“统筹优化地方机构设置和职能配置,构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”。《深化党和国家机构改革方案》对地方机构改革作出了具体部署。推进地方机构改革的核心是全面贯彻党中央关于深化党和国家机构改革的决策部署,正确理解和科学把握新时代中央与地方关系,在确保集中统一领导前提下,统筹省市县、党政群各级各类机构,增强省以下机构自主权,构建简约高效的基层管理体制,理顺规范垂直管理和地方分级管理体制,夯实国家治理体系的基础。

  一、当前地方机构设置存在的主要问题

  长期以来,地方机构设置和运行中存在“上下一般粗”“权责不对等”和“法治化程度低”等三大问题。

  中央地方机构设置和职能配置“上下一般粗”。一些领域中不同层级党政机构纵向职能配置高度一致,在机构设置上体现为“上下对口、左右对齐”。同一件事“条条”要管“块块”也要管,每一级党政部门都承担着一部分模糊事权,都需要组建相应机构。“上下一般粗”的机构设置模式忽视了不同地方和管理层级的特殊性,一些地方机构只是中央部门的“传声筒”,影响了地方的工作积极性和治理效能。这种现象产生的根源在于理念上对中央和地方机构职能的差异性缺乏足够认识,导致各级党政机构职能重叠,纵向职责体系划分不清。

  基层机构权责不对等,组织和服务群众能力不足。随着“放管服”改革不断深入推进,许多直接面向人民群众、量大面广、适合由地方实施的经济社会管理权限下放到了地方。但也要看到,地方治理的重心没有完全下移到基层,突出表现为基层缺乏与履行职责相匹配的人财物资源和技术力量。基层机构承接了上级下放的大量职责,但“接不住”“管不了”“管不好”的现象时有发生。条条管理的专业性和基层事务的综合性,不断增加的公共事务职能和有限的财政、人力资源,日益复杂的基层治理需求和有待提升的干部能力素质构成了基层治理的三对主要矛盾。一些地区忽视基层事务特点简单照搬上级机关设置模式,乡镇和街道机构设置叠床架屋,无法满足人民群众的实际需要。

  地方机构设置和职能配置的法治化程度较低。我国机构编制立法进程相对滞后,地方机构设置、职能配置和编制管理刚性不足。在地方机构运行实践中,根据个别领导意志设置机构现象禁而不止,挂牌机构实体化、超限额设置机构问题突出,一些地区党政机关长期混编混岗、超编进人、超职数配备领导干部、违规借调人员。此外,过去一些上级部门通过项目、资金分配和考核评比检查干预地方机构设置,虽然出发点是把本系统工作做好,但实际上干扰了地方因地制宜设置机构的自主权,不利于地方治理能力提升。

  二、优化地方机构设置和职能配置的改革思路

  深化党和国家机构改革对优化地方机构设置和职能配置作出了明确部署,学习贯彻党的十九届三中全会精神推进地方机构改革应当重点把握好改革的理论基础、实践路径和战略重心。

  (一)科学认识全面理解“职责同构”和“职责异构”两大理论基础

  “职责同构”理论是指在中央与地方关系、省以下地方关系中,不同层级党政部门职能和机构设置高度一致。“职责异构”理论是指,纵向上不同层级党政部门的核心任务以及管理服务对象有较大差异,横向上不同地区的经济社会发展水平、产业结构千差万别,地方应当根据自身情况因地制宜地进行机构设置和职能配置。综合国内国际机构运行实践经验看,“职责同构”与“职责异构”两大理论均有一定的合理性及特定适用范围,不宜将两种理论简单对立起来。考虑到中国多层级治理特点,应当吸收“职责同构”与“职责异构”两大理论中的有益部分,构建符合中国国情和发展需要的地方机构设置理论基础。既要重视“职责同构”理论对加强中央集中统一领导完善体制机制方面的指导作用,也要充分认识到“职责异构”理论对合理划分中央与地方职责、调动地方积极性的借鉴意义。

  (二)准确把握地方必设机构与省以下机构设置自主权之间的关系

  合理设置地方机构的首要任务是确保党中央集中统一领导,省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应。地方必设机构主要是指各级党委职能部门和政府组成部门,承担维持党和政府正常运转、促进社会发展和保障民生职能,具有综合性、稳定性、普遍性特点。在必设机构之外,此次改革赋予省以下机构更多自主权,允许地方因地制宜设置机构和配置职能,特别是基层政权机构不简单照搬上级机关设置模式。改革明确提出,上级机关要优化对基层的领导方式,既允许“一对多”,由一个基层机构承接多个上级机构的任务;也允许“多对一”,由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。除党中央明确授权外,上级部门不得以任何形式干预地方机构设置。

  (三)精准锚定地方机构改革的战略重心,构建简约高效的基层管理体制

  此次改革高度重视完善基层管理体制机制,将其作为优化地方机构设置和职能配置的战略选择。在系统总结此前地方改革试点经验基础上,本轮改革强调基层政权机构设置和人员调配必须直接面向人民群众、符合基层事务特点,整合基层的审批、服务、执法等方面力量,统筹机构编制资源,设立整合相关职能的综合性机构,推进扁平化和网格化管理。进一步将地方治理的资源、服务、管理向基层倾斜,确保基层机构有人有权有物。聚焦企业和群众反映突出的办事难、办事慢,多头跑、来回跑问题,提升基层综合便民服务平台功能,将审批服务延伸到乡镇(街道)、城乡社区,通过“马上办、网上办、就近办、一次办”等改革举措,努力实现让群众办事“只进一扇门”“最多跑一次”。

  三、合理设置地方机构的若干实施路径

  地方机构改革是深化党和国家机构改革的重要组成部分,在指导思想、目标和原则上与中央层面机构改革是一致的。合理设置地方机构首先要完成党政主要机构基本对应设置的规定动作,同时也要充分发挥地方自主权因地制宜地做好自选动作。为更好满足地方治理和公共服务需要,新时代地方机构设置和职能配置可重点在六个方面探索具体实施路径。

  (一)加大市县党政机构合并设立或合署办公力度

  党的十九大报告在深化机构行政体制改革部分明确提出,“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。深化党和国家机构改革在中央机构层面合并设立了中央和国家机关工作委员会、中央党校(国家行政学院),将国家公务员局并入中央组织部,将新闻出版和电影管理职能并入中央宣传部,将国家宗教事务局并入中央统战部。组建国家监察委员会与中央纪委合署办公。地方机构改革在省级层面宜与中央机构设置基本对应,在市县层面可以进一步加大党政机构合并设立或合署办公力度。

  推进市县党政机构合并设立或合署办公改革需把握好两者的区别与联系。合署办公的实质是两个机构能够以共同或各自的名义对外开展工作,在各自机构序列中保留名称。机构实体、人员编制及党政领导关系一般列入党委机构,不再计入政府机构序列。根据需要可分别核定领导职数、配备领导班子,内设一套综合管理、人事、后勤部门。合并设立,是指两个或多个机构合并设立组建新机构,原则上只保留一个机构、一套人马、一个机关名称。根据工作需要和行政行为合法性要求,合并设立的新机构可采取“一个机构、两块牌子”“加挂牌子”“对外保留牌子”等做法。

  市县探索统筹设置党政群各类机构,可根据实际情况重点考虑整合市县党委办公室、政府办公室职能职责,统战、民族宗教、侨联、工商联职能职责,民政、妇联、共青团在妇女儿童权益方面的职能职责,民政、残联在残疾人事业发展方面的职能职责,宣传与文广部门在文化产业方面的职能职责,组织和人社部门在干部调配、人才管理方面的职能职责,离退休工作部门与老龄工作机构在老年人工作方面的职能职责。

  (二)深化行政执法体制改革

  深化行政执法体制改革是地方机构改革的重点任务之一,核心是统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍,解决多头多层重复执法问题。

  具体而言,横向上大幅度减少执法机构数量和种类,综合设置领域相近的执法队伍,整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等五大领域综合执法队伍。坚决贯彻落实中央关于推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的决策部署,加快推进与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出的城市管理综合执法职能划转,不断改进执法方式,提高执法水平。特别需要把握好综合执法与专业执法的关系,根据专业技术适宜、执法频率高、重复执法问题突出等标准确定综合执法范围,改革后在市县层面基本形成6支综合执法队伍加其他专业执法队伍的执法力量体系。

  纵向上厘清不同层级政府执法职能,减少执法层次,将面向基层、面对民众的执法职能下放到基层,实现执法重心和资源下沉。省级执法部门主要履行辖区行政执法的指导、监督、考核职能,以及负责跨区域及重大复杂违法违规案件查处。市县执法机构按照属地管理、权责一致的原则下移执法重心,在设区的市推行市或区一级执法,厘清执法责任,减少多层执法,提高执法效率。有权执法部门可向街道、乡镇派驻综合执法队伍,推动执法事项属地化管理,避免监管漏洞和执法真空,推动形成责权统一、精简高效的基层综合执法体制。强化审批、监管和执法衔接协同,健全完善公务协作制度和监督约束机制,实现职能部门与综合执法机构之间资源共享、信息互通、协作高效。

  (三)推进市县(区)政府重点领域大部门制改革

  地方政府除了在自然资源、生态环境、市场监管等领域与中央机构设置基本对应外,还应根据人口、经济发展水平对市县进行分类,因地制宜地建立具有地方特色的市县区级政府大部门体制。例如,城市政府应当整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能,实现管理执法机构综合设置,有需要的城市可组建城市管理委员会。根据中央“多规合一”改革部署精神,有条件的市县可建立职能有机统一的空间规划编制实施机构。此外,地方还可以根据实际需要在农业农村、水务、交通运输等领域推进市县政府机构和职责整合,减少职责交叉,提高行政效率。

  (四)构建精干高效的基层政权组织结构

  理顺优化管理体制, 赋予与经济发达镇人口和经济规模相适应的县级管理权限,提高经济发达镇集聚人口、经济发展、公共服务和社会治理能力。对符合法定标准、具备行政区划调整条件,且行政体制改革成果显著的经济发达镇,可稳妥有序推进设立市辖区或县级市。统筹乡镇(街道)党政机构设置,根据不同类型、不同规模,归口设置综合性办公室,优化部门派驻乡镇机构布局。全面推进乡镇(街道)社会治理、市场监管、综合执法、便民服务平台建设,切实增强基层政权统筹协调和服务能力,着力解决条块分割、力量分散和“看得见、管不着”等问题。加大乡镇(街道)政务服务工作机构、队伍建设力度,同步建设乡镇(街道)、村(社区)实体服务大厅与网上服务大厅,全面推行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”工作模式,将办件量较大的综治、信访、民政、农经、工商、税务、人社等部门事项全部进驻窗口办理,实现机构、队伍、流程、服务等标准化。

  (五)理顺开发区(高新区)管理体制机制

  落实“放管服”改革要求,聚焦主责主业合理配置开发区(高新区)经济管理权限及其他相关行政管理权限,制定发布动态管理的权责清单,原则上社会事务管理职能由属地政府承担。根据大部门、宽职能、综合性原则精干设置开发区(高新区)管委会内设机构,实行党政合署办公、不简单要求上下机构对口设置,全面推行“管委会+内设机构+服务中心+公司”治理模式。探索运用地方立法权赋予开发区(高新区)管理机构“派出机关”法律地位,逐步推动地方机构组织法规制度修改完善。根据开发区的发展阶段、发展需求和区位情况适时调整优化行政区划设置,条件成熟的可整合周边区域设置行政区,或与行政区党政机关实行“一个机构、两块牌子”。

  (六)加快推进事业单位分类改革

  按照政事分开原则,将原本由事业单位承担的行政职能划归行政机构,重点在省以下交通、农业、住建和行政执法等矛盾问题较为突出的领域推进改革,稳妥完成职责划转、机构设置和人员编制置换,不再新设立承担行政职能的事业单位。整合重组职责相近、重叠设置的公益类事业单位,打破部门界限对主要为机关提供支持保障的事业单位实施跨部门整合优化,集中力量和资源组建综合性公益服务事业单位,提高社会服务专业化水平。从事经营活动的事业单位转企改制应做到应转尽转,根据实际生产经营状况、发展需要和行业特点,综合采取国有独资、混合所有制、私营等多种形式转企改制。依法赋予改制单位法人财产权和经营自主权,转企改制事业单位原则上与原主管部门脱钩,纳入国有资产资本集中统一监管范围。

  [作者简介]张克,中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部讲师。

  

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